Direttore di ricerca presso il CNRS
Institut Jean Nicod -
EHESS, Paris
Visiting
Professor in Politics and Law at NYU§
Mentre è ancora incerto l’esito finale della conferenza intergovernativa di Roma, può essere utile gettare uno sguardo retrospettivo sul lavoro della Convenzione per il futuro dell’Europa, il cui prodotto è la bozza di “trattato costituzionale” di cui in questi giorni si discute. Nelle brevi note che seguono mi fermerò, innanzitutto, sul processo che ha condotto all’elaborazione del testo, limitandomi poi a fornire elementi per una valutazione generale delle tensioni interne, che mi sembrano caratterizzare l’idea stessa di una “costituzione” europea.
La Convenzione di cui qui si tratta è nata sulla base del
modello sperimentato grazie alla prima Convenzione, creata a Colonia nel giugno
1999, col mandato di redigere una carta dei diritti fondamentali dell’Unione. (Si veda su di essa lo studio di Florence
Deloche-Gaudez, La Convention pour
l’élaboration de la charte des droits fondamentaux: une méthode pour l’avenir?,
Notre Europe, Etudes et Recherches, n. 15, Novembre 2001). Il successo
di quella prima esperienza, condotta in porto abilmente da Roman Herzog e Guy
Braibant, è verosimilmente all’origine della proposta di ripetere
l’esperimento, in vista della riscrittura e della semplificazione dei Trattati
comunitari, accumulatisi nel corso degli anni. Il lavoro della (seconda)
Convenzione, guidata questa volta dal francese Giscard d’Estaing, coadiuvato
dal nostro Giuliano Amato e dal belga Jean Luc Dehaene, si è svolto su un
periodo di tempo di 18 mesi. Qualche dato essenziale merita di essere
ricordato. 26 sessioni plenarie, aperte al pubblico ed ai media, hanno
occupato 52 giorni di lavoro. Nel corso delle medesime ci sono stati 1812
interventi dei convenzionali. Sono stati prodotti 1588 documenti, resi subito
disponibili sul sito della Convenzione. Il sito ha avuto un imponente numero di
visite da parte di persone esterne alle istituzioni europee [692 250]. (I dati
sono tratti da Olivier Duhamel, Chronique de la Convention N°88, 10 juillet 2003). Questo
carattere aperto dei lavori è stato qualificato da molti osservatori e dai
membri stessi della Convenzione come una “qualità democratica”. Qui vorrei però
attirare l’attenzione su un aspetto diverso del processo di decision-making
adottato che lo distingue, in modo interessante, dalle procedure decisionali
tipiche delle assemblee elettive, politicamente responsabili dinanzi al corpo
elettorale: nelle procedure della Convenzione è stato sistematicamente
soppresso il principio (certamente democratico) del voto e della decisione a
maggioranza.
Perché mai? Provare a rispondere a questa domanda dovrebbe permetterci di capire alcuni caratteri salienti dell’organo che è all’origine del trattato costituzionale, nonché alcuni degli aspetti del cosiddetto “deficit” democratico dell’Unione. Il meccanismo usato per le decisioni, al posto del voto, si colloca a metà strada fra il principio di maggioranza e quello, alternativo, dell’unanimità. Chiamiamolo il metodo della ricerca del consenso. L’ipotesi della decisione unanime avrebbe trasformato la Convenzione in una dietina polacca incapace di raggiungere un risultato qualsiasi. Ma la regola di maggioranza era esclusa dal fatto che l’organo era privo di quella legittimità democratica che caratterizza organi di tipo parlamentare: il fatto di essere organi elettivi e responsabili. La composizione della Convenzione, com’è noto, aveva un carattere misto essendo formata da quattro componenti principali: membri di nomina dei governi degli stati membri, membri nominati dalla Commissione, membri del Parlamento europeo e, infine, membri provenienti dai parlamenti nazionali. Anche se tutti costoro possono rivendicare una derivazione più o meno indiretta dal voto popolare (più diretta per i parlamentari, molto meno per i membri della Commissione), nessuno di essi era fornito di un mandato popolare in vista dei compiti che venivano ora affidati loro dalla Convenzione, e ancora più importante, nessuno di loro potrà essere concretamente considerato responsabile politicamente dei risultati del lavoro. Un’assemblea di questo tipo non può ragionevolmente assumere come strumento di decisione quello della maggioranza, il quale presuppone un’omogeneità dei membri rappresentanti e rappresentati, lungi dall’essere accettata da buona parte dei governi e dell’opinione pubblica europea. Per usare il gergo comunitario si potrebbe sostenere che il meccanismo di decisione, scelto da Giscard ed accettato spontaneamente (nonostante qualche successiva protesta), dipende dall’assenza giuridica di quel demos europeo che trasformerebbe, magicamente, l’Unione in una democrazia nella quale certamente le decisioni potrebbero essere il risultato di un voto a maggioranza semplice.
La procedura scelta dunque ha escluso rigorosamente il voto ed ha adottato, tanto nelle sedute plenarie che nel Presidio – cosí ci ha raccontato Giuliano Amato –, una pratica di deliberazione (nel senso di discussione fra i membri del collegio), seguita dalla sintesi del presidente, che metteva agli atti i punti sui quali la discussione aveva fatto emergere un consenso ampio, mentre aggiornava la decisione sui temi sui quali quel consenso largo non si realizzava. In un organo decisionale senza legittimità democratica non sarebbe stato ragionevole imporre alla minoranza una decisione di maggioranza, soprattutto se si tiene conto che la minoranza poteva essere costituita da un paese come la Gran Bretagna o la Francia o la Germania, senza il cui consenso, allo stato delle cose europee, una decisione imposta da qualsiasi maggioranza sarebbe difficilmente concepibile.
Sarà necessario studiare attentamente i dettagli del meccanismo decisionale scelto dalla Convenzione, per vedere fino a che punto il presidente, o il presidio, hanno potuto distorcere la volontà espressa dai dibattiti generali o semplicemente imporre la loro volontà in assenza di consenso da parte dell’organo plenario, o, viceversa, in che misura, in mancanza di quello, si è dovuto accettare lo status quo ante. Ma bisogna constatare la straordinaria capacità degli organi dirigenti della Convenzione nel portare a termine nei tempi fissati il mandato ricevuto (ed in parte auto-attribuitosi) producendo un testo unico che rappresenta un passo avanti verso l’integrazione ed un notevole punto di equilibrio, emerso da una situazione non priva di divisioni profonde e di sospetti reciproci. Naturalmente il percorso della Convenzione non coincide con quello che consiste nel condurre in porto il suo ammirevole lavoro. La Conferenza intergovernativa, e le successive ratifiche, possono ancora disfare la tela pazientemente tessuta. Si consideri, comunque, che la Convenzione ha manifestato – scavalcando almeno simbolicamente il suo mandato – un intenso Wille zur Verfassung, una volontà costituente della quale un giorno i cittadini europei le saranno grati. All’origine la Convenzione non era molto di più dell’equivalente di una “commissione referente”. Essa non aveva competenza di decidere alcunché – al di là della proposta di una bozza di trattato. Nel corso dei lavori, e nonostante le fratture che sono emerse fra membri vecchi e nuovi dell’Unione a proposito dell’intervento militare in Iraq, la Convenzione ha assunto una funzione quasi “deliberante”. Prima della crisi irachena gli stati membri si erano premurati di far entrare nella Convenzione figure politiche di primo piano, in grado di negoziare un accordo in nome dei governi rispettivi, da Fini a Villepin, da Ana Palacio a Joschka Fisher. Poi le riunioni del Consiglio di Sicurezza a New York e la crisi diplomatica transatlantica hanno allontanato dalle riunioni di Bruxelles i ministri degli esteri. Ma la svolta verso l’idea di un’ assemblea in grado di produrre un testo vero e proprio – una costituzione, si è cominciato a sostenere, è rimasta acquisita agli atti.
La Costituzione europea, di cui si discuterà ancora a lungo, non è, a rigore, affatto una costituzione. Quest’ultima può essere flessibile o rigida. Ma supporre che una costituzione sia modificabile solo dall’unanimità delle parti costituenti è un’altra maniera per dire che si tratta di un trattato. Che non siamo usciti dal diritto internazionale per entrare in quello costituzionale. Si capisce bene in questo senso la delusione di Giuliano Amato che sperava di abbattere la clausola della revisione all’unanimità. E muovere verso la terra promessa del costituzionalismo europeo.
Ma dobbiamo tornare alle origini. La Convenzione, così come la speranza di mettere in moto un reale processo costituente, derivarono da quello che possiamo chiamare un “elemento di precipitazione”: l’allargamento dell’Unione a dieci nuovi stati. Nelle parole del Presidente Giscard, pronunciate a Copenhagen nel dicembre 2002:
« Cet
effet de nombre,
rappelons-le, qui est
la conséquence directe
de
l’élargissement que vous vous préparez à décider, est le
motif même qui a conduit à
la
négociation du Traité
de Nice, et à
la convocation de
notre Convention ».
La decisione di Laeken di porre mano alla riscrittura dei Trattati era in buona misura motivata dalle prevedibili difficoltà che gli organi dell’Unione avrebbero incontrato nei processi decisionali, una volta che intorno allo stesso tavolo avrebbero preso posto i rappresentanti di 25 invece che di 15 stati membri. Intorno a questa occasione, la riscrittura dei Trattati, si sono accese le speranze di coloro che vorrebbero una “unione sempre più stretta” fra gli stati membri e le paure di coloro che la temono, in particolare il Regno Unito e alcuni paesi scandinavi. I primi hanno trascurato nel loro condivisibile, da parte di chi scrive, entusiasmo che, come sosteneva Robert Schuman: L’Europe se fera petit à petit. Che processi di rapida accelerazione di quell’unione sempre più stretta non sono compatibili con la creazione degli Stati Uniti d’Europa. Gli altri, tutti quelli che per una ragione o l’altra temono uno sviluppo di questo tipo, non hanno preso le misure del movimento sotterraneo che conduce lentamente e, credo, inesorabilmente verso quella meta. La tesi che sto sostenendo è che il processo costituente europeo, se vogliamo usare questa espressione, è un processo “freddo”. Va avanti solo “petit à petit”. La costruzione comunitaria o l’integrazione europea, è un processo lento, affine alla forma costituzionale inglese della gewachsene Verfassung che non sopporta, probabilmente, costituzioni decise o “positive” – tipiche del modello storico/costituzionale franco-tedesco. E’ piuttosto singolare constatare che nella forma inglese si sia innestato un contenuto in larga misura tedesco: un diritto pubblico caratterizzato da federalismo, da un’ampia dose di stato sociale e dal controllo giurisdizionale di costituzionalità, - diritto scritto dopo la guerra dai vinti, e che i nostri amici inglesi vedono, a secondo dei casi, con timore, paura, trepidazione o terrore!
Insomma, la Convenzione non voleva fare di meno e non poteva fare di più. Se il suo progetto verrà recepito, il passo avanti sarà di quelli che restano nei libri di storia. Ma piuttosto come la Gloriosa Rivoluzione d’Inghilterra che come la Costituzione francese del 1791.
In conclusione, mi sembra utile porre in risalto alcune tensioni interne al prodotto della Convenzione, alcune delle quali derivano dal ragionamento appena svolto. Esse non rappresentano, nella maggior parte dei casi, un ostacolo grave, e ancor meno insormontabile. Ma meritano riflessione perché saranno, verosimilmente, ed insieme ad altri, punti di frizione e di dibattito nei mesi e negli anni che ci stanno davanti.
1. La prima tensione è quella fra la forma flessibile, il processo lento e incrementale del farsi dell’Unione e l’idea stessa di un testo scritto, di una costituzione o piuttosto come in questo caso di un trattato che rinvia a stabilità, permanenza, coagulazione di una forma nel tempo.
2. La seconda tensione, più concreta e più tangibile e di tipo istituzionale, deriva dai ruoli reciproci che il Consiglio e la Commissione, ed in particolare i loro presidenti, sono chiamati a svolgere, e che possono condurre a conflitti piuttosto che a cooperazione.
3. La terza, di ordine politico-culturale, è quella che oppone la logica dell’Unione, come la concepivano i padri fondatori, che implica un lento ma irreversibile abbandono della sovranità nazionale, alla logica che considera, invece, la sovranità nazionale un bene irrinunciabile. Posizione che sembra molto vicina a quella del governo britannico, ed è ora condivisa dagli stati dell’Europa centrale, poco inclini ad abbandonare subito una sovranità e un’indipendenza riconquistate solo da poco. La stessa linea di divisione si è creata intorno alle modalità del rapporto con l’alleato americano. Tensione o conflitto che hanno espresso nel modo più chiaro due delle figure più importanti della cultura europea contemporanea: Juergen Habermas e Ralf Darendorf, nelle loro rispettive prese di posizione pubbliche.
4. Più dolorosa è forse la tensione fra l’allargamento dell’Unione e l’omogeneità in quanto presupposto della democrazia. Come molti amici polacchi, cechi ed ungheresi hanno fatto osservare, a ragione, i loro paesi non entrano nell’Europa nel 2004, perché in Europa ci sono sempre stati, alla sua cultura e storia sono legati da sempre, come sa chi ha visitato la Collegiale di Pym nella pianura Sarmatica ad ovest di Varsavia o i resti della romana Aquintium ad est di Budapest. Entrano nell’Unione Europea, per una sorta di diritto naturale, ma non è possibile nascondere che le differenze (soprattutto economiche) non renderanno più facile, per tutti, il cammino dell’integrazione.
5. L’allargamento sembra in conflitto anche con l’idea di una Commissione ristretta a 15 membri o con membri di due tipi. Su questo punto la Conferenza intergovernativa è chiamata a pronunciarsi e chi scrive non ha soluzioni da proporre. Ma è certo, poiché è di tensioni che qui stiamo parlando, che il punto enunciato appartiene alla lista.
6. L’ultima casella di questa rinvia al tema affrontato nel corso di quest’intervento: il conflitto fa unanimità e principio di maggioranza. La strada indicata dalla Convenzione per il futuro dell’Europa per un lungo tratto indicherà probabilmente il metodo per le decisioni collettive. Solo adottando un meccanismo di decisione di tipo consensuale si potrà abbattere l’ostacolo dell’unanimità, e cominciare ad immaginare per l’avvenire un’Europa che deciderà, un giorno, in base al principio democratico della maggioranza.
§ Desidero ringraziare Sabino Cassese per avermi invitato a presentare un prima versione delle idee qui esposte nel suo seminario presso l’Università di Roma, La Sapienza.